In Italia, a distanza di 15 anni dalla liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni di rete fissa (telefonia, trasmissione dati, Internet), Telecom Italia detiene il 70% del mercato al dettaglio ed è sostanzialmente l’unico fornitore nel mercato all’ingrosso. Se l’operatore monopolista si rivolge all’Autorità delle Comunicazioni (Agcom), è assai probabile che quest’ultima ascolti ciò che le viene detto, soprattutto se i fondi per il suo funzionamento le vengono corrisposti in larga parte direttamente dallo stesso operatore.
Gli “impegni pro-competitivi” presentati da Telecom Italia all’Agcom sono quindi stati ricevuti senza che questa ne rilevasse una manifesta incompatibilità. Telecom ha così raggiunto un primo importante risultato. La procedura infatti prevede che, a seguito della ricezione di impegni e fino alla loro approvazione, questi abbiano una precedenza e i diversi procedimenti sanzionatori in corso vengano sospesi. Se poi l’Autorità dovesse ritenere che gli impegni sono tali da far cessare le infrazioni, i procedimenti potrebbero essere chiusi senza accertare l’illecito. Una sorta di mini-lodo Alfano e di indulto delle tlc.
Se l’Agcom accoglierà gli impegni, gli effetti si estenderanno anche all’Antitrust: ove è in corso il procedimento A375 per abuso di posizione dominante ipotizzante “sfruttamento di informazioni commerciali privilegiate”. Agcom e Antitrust: due piccioni con una fava. La sospensione prevede un termine massimo di 90 giorni a decorrere dal 29 luglio e quindi la ripresa a partire dal 27 ottobre. Bisogna ricordare che, rispetto ai suoi omologhi europei, Agcom è fortemente sottodimensionata e ancor maggiormente sottofinanziata, fatti che hanno delle implicazioni operative. Ad esempio, il provvedimento relativo alla telefonia su Internet doveva entrare in vigore 120 giorni dopo la sua approvazione nel marzo 2006. Non è ancora in vigore oggi, 900 giorni dopo.
Ci sono due fenomeni, correlati tra loro, caratteristici dell’attività di regolamentazione di un settore: le “porte girevoli” e la “cattura del regolatore”. Si parla di “porte girevoli” quando i funzionari dell’autorità di sorveglianza, a fine mandato, vanno a lavorare presso il sorvegliato (dando adito al sospetto che le condizioni di assunzione possano essere un premio per l’attività pregressa). Si parla di “cattura del regolatore” quando chi fa le regole tende a favorire l’operatore dominante; le ragioni possono essere molteplici e vanno dai contributi che l’operatore paga al regolatore fino alle porte girevoli di cui sopra fino a ragioni politiche, laddove i commissari sono nominati dal Parlamento a sua immagine e somiglianza.
Spesso, in materia di concorrenza nelle tlc si fa riferimento al Regno Unito dove il processo di liberalizzazione è più avanzato rispetto agli altri paesi e l’attività di regolamentazione è considerata molto più efficace. A differenza di quanto avviene in Italia, i commissari e i funzionari sono stimati professionisti nominati senza criteri di lottizzazione ma solo di merito, l’organico dell’autorità e i contributi di funzionamento sono assai maggiori e vengono dallo Stato e non dagli operatori, le porte girevoli girano in senso inverso in quanto l’Autorità paga stipendi maggiori dell’industria e quindi chiunque ha a che fare con l’Autorità, tende ad essere molto collaborativo e professionale, sperando di concludere in Autorità la propria attività. Non deve sorprendere che il fenomeno di cattura del regolatore nel Regno Unito sia assai limitato.
Tuttavia il significativo potere di mercato di BT ha comunque portato nel 2005 alla separazione funzionale di BT tra ingrosso e dettaglio, assicurando che sia i concorrenti che BT retail stessa disponessero degli stessi servizi, alle medesime condizioni tecniche, ed agli stessi prezzi all’ingrosso nonché con gli stessi tempi di approvvigionamento. Chi lavora nella parte all’ingrosso di BT non è in grado di sapere se un determinato ordine all’ingrosso provenga da BT Retail o da un concorrente. Come è ovvio attendersi, l’obiettivo di tutte le persone che operano in questa divisione è massimizzare i ricavi della divisione stessa, sia che essi provengano da ordini fatti da BT Retail, sia che essi provengano dai concorrenti. La divisione Open Access di Telecom Italia al contrario non è un centro di profitti ma solo un centro di costo, non ha obiettivi di vendita e di ricavi.
A sorvegliare sull’operato della divisione all’ingrosso di BT c’è un consiglio direttivo composto da cinque membri, uno solo dei quali è un dipendente di BT. Questo consiglio direttivo ha funzioni di controllo e forte capacità sanzionatoria: nel caso riscontri una violazione degli impegni, ad esempio a seguito di una ispezione, la procedura prevede la notifica diretta all’Autorità delle Comunicazioni affinché questa applichi la sanzione. Una situazione ben diversa da quella che si prospetta in Italia.
La persona dipendente di BT all’interno di questo consiglio direttivo è stata per anni il mio capo. Tempo fa le chiesi di spiegarmi pregi e difetti della soluzione adottata da BT, cosa funzionava e cosa no; le chiesi come prese BT questa separazione. Lei mi disse che ai vertici di BT era maturata la consapevolezza che il rispetto delle regole e la focalizzazione su attività sostenibili avrebbe beneficiato anche BT nel medio periodo costringendola ad imparare a competere senza abusare del suo significativo potere di mercato e no, non c’erano assolutamente rimpianti. Non si può vivere di sola cioccolata.
Allora le chiesi come si arrivò ad un simile accordo tra Autorità e BT, dato che all’epoca non esisteva un quadro regolamentare che lo determinasse. Lei fece uno sguardo stranito e mi disse “i due presidenti si strinsero la mano”. Per contro, in Italia, gli impegni pro-competitivi di Telecom Italia sarebbero finalizzati a livellare l’arena competitiva, per assicurare ai concorrenti condizioni analoghe a quelle della stessa Telecom Italia.
Come si vede nei dettagli a lato, gli “impegni pro-competitivi” di Telecom determinano vantaggi operativi per la stessa Telecom o riflettono obblighi che la stessa Telecom ha da molti anni (15 per i servizi dati ed Internet e 10 per la voce). È difficile considerarli impegni a favore della concorrenza e quindi sono giustificate, a mio avviso, le rimostranze di tutti gli operatori concorrenti che, nessuno escluso, si sono espressi contro questi “impegni”.
Oltre ad essere quindi “impegni già dovuti”, in caso di violazione degli stessi non sarà più l’Autorità ad essere competente per accertare la violazione, ma un Organo di Vigilanza collegiale che viene definito “indipendente” pur essendo nominato per 3/5 da Telecom Italia stessa. Quest’organo di vigilanza non avrà poteri ispettivi e sanzionatori diretti, si baserà su resoconti di indicatori forniti dal controllato; in caso di violazioni attiverà una procedura che si concluderà eventualmente con segnalazione al vertice di Telecom.
Un po’ come se uno di noi si impegnasse a non superare i limiti di velocità, a non parcheggiare in divieto di sosta, a tenere l’auto pulita ed efficiente (ed eliminassimo ogni regola per le future auto elettriche). A sorvegliare non sarebbero i vigili ma un gruppo “indipendente” composto da 3 nostri famigliari e 2 vigili, gruppo che non può ispezionare ma solo guardare i resoconti da noi forniti e che in caso di violazione può solo riferirci l’avvenuta violazione. Ma non è previsto che commini direttamente una sanzione o che faccia una denuncia alla polizia. E come se questi impegni venissero definiti come “volti a promuovere il corretto funzionamento del traffico cittadino” e, se accettati, portassero all’archiviazione delle nostre infrazioni precedenti. Impegni di questo genere, io li sottoscriverei immediatamente. Ma non credo proprio che i vigili del mio paese li accetterebbero.
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Tre dei cinque consiglieri sono nominati dall’azienda.
Aspetti generali degli impegni, rete di nuova generazione: Open Access (la divisione “rete” di Telecom) non si limiterà a fornire materia prima ai concorrenti e a Telecom Italia stessa per la vendita a dettaglio; farà anche la produzione dei servizi di Telecom Italia al dettaglio. In questo modo Open Access saprà sempre se una materia prima è destinata a Telecom Italia o a un concorrente. Un assetto che non si può strutturalmente definire garantista. Tra l’altro, Telecom Italia potrà liberamente cambiare modello organizzativo e procedurale di Open Access, in quanto questo modello organizzativo non fa parte degli impegni: Telecom propone questo modello organizzativo ma non si impegna a mantenerlo. Al fine di assicurare parità di trattamento tra la propria divisione al dettaglio e i concorrenti, BT ha separato totalmente i sistemi informativi (non indifferente, per le commistione del ruolo di arbitro e concorrente che ha Telecom Italia nella gestione della rete e delle informazioni derivanti). La scelta di Telecom Italia è invece opposta. Open Access utilizzerà i servizi informatici messi a disposizione dalla divisione informatica di gruppo di TI. Nella premessa agli impegni di Telecom viene descritto che le evoluzioni dell’attuale rete verso la fibra ottica verranno realizzati dalla divisione Open Access, ma non si dice nulla circa la sua fornitura agli operatori concorrenti, mentre si riserva ampio spazio a servizi sulla via dell’obsolescenza.
Impegno 7 - Istituzione di un organo di vigilanza: Pur essendo il settimo impegno, è bene evidenziarlo, essendo questo assai rilevante. L’organo di vigilanza previsto negli impegni controlla gli indicatori di performance, non ha facoltà ispettive né sanzionatorie dirette. Viene definito “indipendente” ma è composto da 5 persone di cui 3 nominate da Telecom Italia stessa. Quest’organo di vigilanza non avrà poteri ispettivi e sanzionatori diretti ma, in caso di violazioni, attiverà una procedura, stabilita dall’organo in accordo con Telecom, che si concluderà eventualmente con segnalazione al vertice di Telecom, non con una sanzione o una denuncia all’Autorità.
Impegno 1 - Processo di fornitura non discriminatorio: Il primo gruppo di impegni che Telecom assume riguarda l’implementazione di un processo di fornitura con nuovi sistemi informatici che consentano di non discriminare tra clienti di Telecom Italia e clienti di altri operatori. Parrebbe quindi ammettere che forse in precedenza tale discriminazione potesse avvenire, nonostante questo gruppo di impegni rifletta un preciso obbligo in capo a Telecom Italia dal 1990 in base alla L. 287 del 1990 (antitrust) e regolamentare dal 1995, a seguito della liberalizzazione dei servizi dati, VAS e Internet.
Impegno 2 - Incentivi al personale: Il secondo gruppo di impegni prevede l’istituzione di incentivi al personale legati, oltre alla parità di trattamento Telecom-concorrenti, alla sicurezza ed efficienza della rete, alla soddisfazione degli utenti. Si badi bene, non degli operatori clienti, ma degli utenti finali. Se Telecom telefonasse ai clienti degli operatori concorrenti chiedendo “siete soddisfatti?”, magari dopo un guasto, non starebbe facendo una operazione di marketing per acquisire un cliente basandosi su informazioni confidenziali (il guasto verificatosi), ma starebbe assolvendo ad un impegno. Questo gruppo di impegni riguarda l’efficienza, la qualità e la soddisfazione degli utenti finali. Difficile ritenerlo un impegno pro-competitivo.
Impegno 3 - Monitoraggio delle performance: Il terzo gruppo di impegni prevede un sistema di monitoraggio delle performance relative alle attivazioni, alle riparazioni e alla disponibilità della rete e dei servizi. Questo sistema sta a un operatore di telecomunicazioni come un sistema di controllo della produzione sta ad una industria. Si potrebbe quindi desumere che Telecom fosse sprovvista di un sistema di controllo delle attività, ma non è così. Il sistema di gestione è assai accurato e preciso; Telecom si sta impegnando a fare qualcosa già in atto da sempre.
Impegno 4 - Trasparenza del sistema di monitoraggio: Gli indicatori di performance rilevati dal sistema di cui al precedente gruppo verranno comunicati con frequenze diverse (da trimestrali ad annuali) ad un Organo di vigilanza, all’Autorità delle comunicazioni e agli operatori clienti. Anche in questo caso siamo in presenza di un impegno che corrisponde a precisi obblighi che Telecom ha da vari anni (le date variano con specifici obblighi di dettaglio, comunque almeno a partire dal 2000).
Impegni 5 e 6 - Trasparenza dei piani tecnici sulla rete fissa: Telecom farà scelte autonome relative alle attività di manutenzione ed aggiornamento della rete fissa per quanto riguarda la qualità (impegno 5) e lo sviluppo
(impegno 6) e si impegna a comunicare i piani ad un Organo di Vigilanza, all’Autorità delle Comunicazioni ed agli operatori Clienti. I piani, peraltro, non sono vincolanti e quindi Telecom potrà attuarli o meno. Anche in questi casi siamo in presenza di mpegni che corrispondono ad un obbligo che Telecom ha da dieci anni (1998).
Impegno 8 - Divieto di vendita al dettaglio da parte delle persone che operano all’ingrosso: Al personale di Open Access che opera all’ingrosso verrà vietato svolgere attività commerciale verso i clienti finali al dettaglio. È normale per un’azienda che operi sia al dettaglio che all’ingrosso che le due divisioni siano separate; in particolare le aziende che hanno significativo potere di mercato, come Telecom Italia, hanno una responsabilità speciale e sono tenute dalla normativa antitrust ad attuare questa separazione e a non impiegare dati della divisione rete per finalità commerciali. Anche questo quindi è un impegno che corrisponde ad un obbligo che Telecom dal 1990 per gli apparati di tlc e dal 1992 per i servizi di tlc diversi dalla voce, con la liberalizzazione dei rispettivi mercati a seguito della diretta applicabilità di direttive CEE del 1988 e del 1990.
Impegno 9 - Segnalazione dell’attivazione di servizi non richiesti: Ogni 3 mesi il personale di Open Access fornirà all’Organo di vigilanza eventuali lamentele circa l’attivazione di servizi non richiesti. In questo caso si tratta di un impegno scarsamente influente, dato che i clienti finali possono già presentare specifiche denunce al regolatore.
Impegno 10 - Variazione della procedura di migrazione utente: Questo impegno è molto di dettaglio e, al contrario dei precedenti, non occupa varie pagine degli impegni ma solo poche righe per descrivere una variazione nella procedura con cui si conclude il passaggio di un abbonato telefonico tra un operatore alternativo e Telecom.
SI PARLA DI INVESTIMENTI MA LA MAGGIORANZA DEI COSTI DEL BUSINESS SONO CANONI DI AFFITTO
Una rete di telecomunicazioni è costituita da cavi ed apparati. I primi sono contenuti in tubature e dotti, i secondi sono contenuti in palazzi (le centrali), il tutto organizzato in una struttura ad albero dove le foglie sono le nostre case (dove arrivano i fili del nostro telefono). I circa 22,3 milioni di fili che escono dalle nostre case entrano in più di 10.000 centrali dove sono ospitati gli apparati che li collegano.
Quando un operatore parla di "unbundling" o "investimenti in infrastrutture di tlc" intende in larga massima l'acquisto di apparati da mettere nelle centrali duplicando quelli degli altri operatori già presenti. Quando un abbonato cambia operatore, il suo filo in centrale viene staccato da un apparato e collegato all'apparato vicino, appartenente dell'altro operatore. Il filo rimane di proprietà di Telecom Italia che lo affitta all'operatore concorrente (che paga a Telecom Italia anche l'affitto di uno spazio in centrale per mettere i propri apparati, la corrente elettrica, la vigilanza, ecc.. )
Perchè si parli di "investimenti in infrastrutture" quando la stragrande maggioranza dei costi sono canoni di affitto, è un dubbio legittimo.
I fili di rame sono di proprietà di Telecom Italia, così come le centrali. Solo 1,2% dei fili che entrano nelle nostre case sono di proprietà di operatori alternativi; la stesura di questi pochi cavi è avvenuta grazie agli ingenti finanziamenti nei primi anni 2000 e si è interrotta subito dopo.
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